从“脱钩”到“去风险”：看美国战略意图的本质

中美经贸关系是建立在中美之间具有经济相互依赖关系的基础之上的，但是，自2018年中美经贸摩擦发生以来，中美经贸关系开始趋势性“脱钩”。“脱钩”是一种人为地打破两国间经济相互依赖、依存的关系，部分减少甚至完全切断之前的经济联系的战略。“脱钩”的战略内容十分复杂：有人为限制中美关系使之不那么紧密的意图；有刻意拆解全球供应链的做法；更有限制中国的技术发展，不让中国在高端产业获得技术优势的政策操作。

“脱钩”提出的重要背景是中国的经济总量将要超越美国，而且中国的创新能力也威胁到美国的全球技术领导者地位。以经济学家萨缪尔森为代表的部分美国人士认为，如果中国在自身有比较优势的产业上取得技术进步，如在相对低端的劳动力密集型产业方面保持比较优势，那对美国是有利的；而如果中国在美国具有比较优势的产业上，特别是在高端产业上取得进步，那么美国就会受到损害。在美国一些人看来，中美经贸关系正处于后者这样的阶段，即陷入了“萨缪尔森陷阱”。

美国妄图以“脱钩”方式摆脱“萨缪尔森陷阱”，实际上面临着两难困境。美国想通过人为操控全球分工来排挤中国，但是却无法无视相互依赖的世界经济发展规律，更无法忽视中国市场。早在19世纪，马克思在《共产党宣言》中就描述了第一次工业革命所形成的世界经济现象：新的工业的建立已经成为一切文明民族的生命攸关的问题，这些工业所加工的，已经不是本地的原料，而是来自极其遥远的地区的原料；它们的产品不仅供本国消费，而且同时供世界各地消费。过去民族的自给自足和关闭自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。如今，相互依赖仍是世界经济的主要特征，各国利益交融，已经被织成一张复杂多变的全球网络。在此背景下，美国提出“脱钩”，企图按照自己的意志支配世界经济，必然陷入自我否定的怪圈。

“脱钩论”的破产迫使美国不得不推出新话语——“去风险”。美国总统拜登表示，“去风险”意味着“共同抵制经济胁迫，打击伤害我们工人的有害做法”，以及“保护对我们国家安全至关重要的一小部分先进技术”。美国总统国家安全事务助理沙利文表示：“我们是为了降低风险，而不是脱钩。”可见，美方妄图用“去风险”解决“脱钩”所面临的两难困境，从“一刀切”对华封锁转向精准打击，既要保持中美在低端领域的合作，又要遏制中国的技术进步。“去风险”的本质就是打造针对中国的“小院高墙”，是更加精细化的“脱钩”，意在遏制中国发展，将中国锁定在产业链低端，保持美国在世界经济中的领导地位，走出“萨缪尔森陷阱”。

“去风险”的核心目标是保证美国的科技领先地位。美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组发布的《如何应对中国的挑战：美国科技竞争的新战略》政策报告指出，应明确与美国国家安全直接相关的特定技术和研究领域（即“小院子”），划定战略边界（即“高墙”），对“院内”的核心技术采取更强硬的科技封锁。美国政府发布的《关键和新兴技术国家标准战略》报告概述了其通过制定关键和新兴科技国际标准来加强美国全球领导力和竞争力的意图。当前，第四次工业革命已经来临，对全球科技领导地位的争夺已经从制造业蔓延到数字产业，中国在通信技术、人工智能、量子技术、物联网等关键数字领域的优势引发了美国的担忧。在新一轮数字竞争中，美国所谓的“去风险”就是要去掉中国发展壮大的风险。

“去风险”的另一项重要内容是供应链重塑。沙利文说：“从根本上讲，去风险意味着拥有有弹性、有效的供应链，并确保我们不会受到任何其他国家的胁迫。”以大容量电池为例，美国主要电池部件和电池制造的全球市场份额不到10%，作为电动汽车净出口国，美国依赖从中国等国进口供应链上游材料、电池组件和电池。由此，美国认为电池供应链存在风险，应通过协调盟友和伙伴国的供应来增加供应链的多样性。可见，美国所采取的“去风险”措施，实质上是“去中国化”。

虽然美国尚未公布“去风险”的具体措施，但沙利文表示“去风险”和“脱钩”在实践中是完全一样的。美国“脱钩”措施涉及范围广泛，包括出口管制、投资限制、电信许可证和设备授权、签证限制、金融制裁、技术交易规则、联邦政府采购、维护数据隐私等。以“去风险”为由实施上述措施，明显是换汤不换药。从法律层面看，“去风险”的字面意思是在经济损害并未实际发生，存在不确定性的情况下，对潜在风险进行规制。“风险”是指可能性而不是损害的事实，而WTO法只允许在损害发生的情况下采取保护性措施，因此不确定情况下的保护性措施容易产生争端。WTO以往争端表明，不确定性情况下风险防御争端的焦点通常是如何辨析政策的科学性与政治意图间的明确界限。WTO专家曾质疑风险预防究竟是一种对科学不确定性的有效政策应对，还是让不可接受的政策风险评估因素介入科学风险评估。

拜登政府对“去风险”做了所谓的“科学性”包装。2021年2月，拜登指示美国政府对关键供应链进行全面审查识别风险，并制定提高抵御能力的战略。拜登引用了一句谚语，“少了一颗铁钉，掉了一块马蹄铁，折了一匹战马，败了一场战争，亡了一个国家”，认为即使在供应链中的某一点出现小故障，也可能影响美国的安全。明眼人都看得出，这样一个钉子足以亡国的风险评估显然是在夸大风险，缺乏科学性。另外，美国将“去风险”延伸到供应链、技术贸易、政府采购等领域，会扰乱WTO法的法理，破坏WTO法的严谨性，进而损害经济全球化健康普惠发展。

（作者：程大为，系中国人民大学经济学院教授）